Вспомогательные органы Совета Федерации ФС РФ и Бундесрата ФРГ: сравнительно-правовой анализ

• ЧЕРНЯКОВ Валентин Евгеньевичприглашённый исследователь, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 123001, Российская Федерация, гор. Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 9ch.valentin.2003@mail.ru
• ОСАВЕЛЮК Алексей Михайловичдоктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 123001, Российская Федерация, гор. Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 9AMOSAVELYUK@msal.ru

В статье проводится сравнительно-правовой анализ вспомогательных органов при Совете Федерации Российской Федерации и Бундесрате Федеративной Республики Германия. Исследование направлено на выявление особенностей организационного построения, функциональной роли и места вспомогательных структур в механизме парламентской деятельности с учётом различий в конституционно-правовом статусе сопоставляемых органов. Отдельное внимание уделяется специфике Бундесрата как органа представительства федеральных земель, а также влиянию данной специфики на систему его комитетов и иных вспомогательных образований. На основе проведённого анализа формулируются конкретные предложения по использованию отдельных элементов германского опыта в практике деятельности Совета Федерации Российской Федерации с учётом положений Федерального закона от 22 декабря 2020 г. № 439-ФЗ и национальных конституционных особенностей.

Ключевые слова: вспомогательные органы парламента, Совет Федерации, Бундесрат, сравнительный анализ, государственное управление, парламентские процедуры, законодательный процесс, цифровизация, комитетская система, парламентское право

Введение

Современная система государственной власти в условиях динамично развивающегося мира и усложнения государственных функций не может эффективно функционировать без чётко отлаженной работы вспомогательных структур, которые играют важную роль в обеспечении перманентной деятельности ключевых институтов власти. Данное исследование посвящено сравнительному анализу организационно-правовых моделей вспомогательных органов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Бундесрата Федеративной Республики Актуальность сравнительно-правового исследования вспомогательных органов при Совете Федерации Российской Федерации и Бундесрате Федеративной Республики Германия обусловлена не только общей тенденцией усложнения парламентской деятельности в рамках одной романо-германской правовой семьи, но и конкретными институциональными изменениями, произошедшими в российской конституционно-правовой системе в последние годы. Принятие Федерального закона от 22 декабря 2020 г. № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» завершило формирование нормативной основы статуса Совета Федерации как палаты парламента. В настоящее время можно говорить о накоплении первичного массива правоприменительной практики, что делает актуальным анализ не только формальных полномочий палаты, но и механизмов их практической реализации, включая деятельность вспомогательных органов — комитетов, комиссий, аппарата и консультативных структур.

В этой связи особый интерес представляет обращение к опыту Федеративной Республики Германия, где Бундесрат занимает принципиально иное место в системе органов публичной власти. В отличие от Совета Федерации, Бундесрат не является верхней палатой парламента, а выступает в качестве органа представительства федеральных земель, непосредственно вовлечённого в процесс федерального нормотворчества и административного управления. Данное различие в конституционно-правовом статусе предопределяет и специфику вспомогательных органов Бундесрата, прежде всего его комитетной системы, ориентированной на координацию позиций земель и взаимодействие с федеральным правительством.

Таким образом, целью настоящего исследования является выявление особенностей организации и функционирования вспомогательных органов при Совете Федерации и Бундесрате, а также формулирование конкретных предложений по использованию отдельных элементов германского опыта в российской практике без механического заимствования и с учётом различий в федеративных моделях. Для достижения указанной цели решаются следующие задачи: раскрыть теоретические подходы к пониманию вспомогательных государственных органов в российской и немецкой доктрине; охарактеризовать систему вспомогательных органов Бундесрата и Совета Федерации; провести их сравнительно-правовое сопоставление; сформулировать предложения по адаптации германского опыта к российским условиям.

Материалы и методы

Методологическую основу исследования составили общенаучные и специально-юридические методы познания. Сравнительно-правовой метод позволил сопоставить организационно-правовые модели вспомогательных органов Совета Федерации и Бундесрата с учётом различий в их конституционно-правовом статусе.

Формально-юридический метод применялся при анализе положений Федерального закона от 22 декабря 2020 г. № 439-ФЗ, Основного закона ФРГ и иных нормативных источников. Системно-структурный метод использовался для характеристики внутренней организации комитетской системы обеих палат, а метод обобщения — при формулировании итоговых предложений. Эмпирическую базу исследования составили доктринальные источники российских и немецких правоведов, а также материалы официальной практики деятельности Совета Федерации и Бундесрата.

Результаты исследования

В российской юридической литературе, как демонстрирует в своих трудах профессор С.А. Авакьян, вспомогательные органы трактуются как специализированные подразделения, создаваемые для обеспечения эффективной работы государственно-властных институтов [1]. Их деятельность носит вспомогательный, но при этом крайне значимый характер, поскольку без их участия невозможно полноценное функционирование законодательной и исполнительной власти.

Особенное развитие эта концепция получила в работах А.М. Осавелюка [10], который, анализируя функции вспомогательных государственных органов, приходит к выводу о производном характере их компетенции. По мнению учёного, вспомогательные органы не обладают самостоятельной властной природой, а осуществляют делегированные полномочия в пределах, установленных нормативными правовыми актами.

Вместе с тем именно через данные структуры обеспечивается экспертно-аналитическая и организационная поддержка деятельности основных органов государственной власти.

Статус вспомогательного государственного аппарата редко регулируется конституционно-правовыми или нормативными актами высокого уровня. Обычно это регулирование осуществляется подзаконными актами. Даже во внутренних актах палат парламента соответствующее регулирование почти не встречается [4].

В отличие от российской концепции, немецкая правовая мысль, представленная в фундаментальном комментарии Р. Херцога [15], рассматривает вспомогательные структуры Бундесрата как уникальный элемент системы сдержек и противовесов, сочетающий в себе черты как законодательной, так и исполнительной власти. Особый интерес в этом контексте представляет анализ Х.Х. Кляйна [16], в котором детально раскрываются административно-правовые аспекты функционирования вспомогательных органов в германской конституционной системе.

Система вспомогательных органов Бундесрата Федеративной Республики Германия отличается высокой степенью институциональной завершённости и функциональной взаимосвязи с федеральным правительством. Центральное место в данной системе занимают постоянные комитеты Бундесрата (ständige Ausschüsse), которые образуются по отраслевому принципу и в целом корреспондируют структуре федеральных министерств [3; 8] (Рис. 1).

В настоящее время в Бундесрате функционирует 16 постоянных комитетов, включая, в частности, Комитет по внутренним делам, Комитет по правовым вопросам, Комитет по финансам, Комитет по вопросам Европейского союза и ряд других. Каждая федеральная земля направляет своих представителей в каждый комитет, обладая при этом одним голосом, что обеспечивает равенство земель и реализацию принципа федеративного баланса [13; 14].

Существенной особенностью является то, что основная работа по рассмотрению законодательных инициатив осуществляется именно на комитетском уровне. Как отмечается в немецкой доктрине, значительная часть решений Бундесрата фактически формируется до вынесения вопроса на пленарное заседание, что позволяет говорить о феномене комитетного федерализма (Ausschussföderalismus) как устойчивой характеристики германской модели [12].

Помимо комитетов, в структуре Бундесрата действует Европейская палата (Europakammer), уполномоченная принимать решения от имени Бундесрата по вопросам, требующим оперативного реагирования в сфере права Европейского союза (Рис. 1). Данный орган играет важную роль в обеспечении участия земель в европейской интеграции.

Организационное руководство деятельностью Бундесрата осуществляет Президиум, включающий Президента Бундесрата и двух вице-президентов. При Президиуме функционирует Постоянный консультативный совет (Der Ständige Beirat), состоящий из представителей земель при федеральном правительстве, который консультирует по вопросам организации работы и координации позиций земель [5; 11].

Рисунок 1. Система постоянных комитетов и вспомогательных органов Бундесрата ФРГ.

Система вспомогательных органов Совета Федерации, закреплённая в Регламенте палаты [17], как показано в исследованиях Е.А. Кравцовой [7], отличается сложной трёхуровневой структурой. Первый уровень представлен Аппаратом Совета Федерации, который обеспечивает организационно-техническое сопровождение деятельности палаты, включая документооборот, координацию работы сотрудников и материально-хозяйственное обеспечение. Второй уровень включает в себя профильные комитеты и комиссии, выполняющие экспертно-аналитические функции.

Именно на этом уровне сосредоточена основная законотворческая работа, поскольку комитеты занимаются детальной проработкой законопроектов перед их рассмотрением на пленарных заседаниях [4]. Третий уровень составляют консультативные структуры — научно-экспертные советы и рабочие группы, играющие ключевую роль в подготовке решений, предоставляя законодателям актуальные аналитические данные и рекомендации (Рис. 2).

Рисунок 2. Структура органов Совета Федерации ФС РФ. В отличие от российской модели, вспомогательные органы Бундесрата, согласно анализу Р. Херцога, характеризуются большей степенью автономии и децентрализации [15]. Секретариат Бундесрата выполняет преимущественно административные функции, в то время как 16 постоянных комитетов обладают значительными полномочиями по самостоятельному принятию решений. Как отмечает Х.Х. Кляйн [16], около 75% решений в Бундесрате принимается именно на комитетском уровне, что отражает принцип «комитетного федерализма», глубоко укоренённый в германской конституционной традиции.

Совет Федерации Российской Федерации, являясь палатой парламента, выполняет преимущественно законодательные и представительские функции, что предопределяет вспомогательный характер его комитетов, комиссий, аппарата и консультативных структур. Эти элементы организационной системы ориентированы главным образом на экспертно-аналитическое и организационно-техническое обеспечение деятельности палаты и не обладают самостоятельной ролью в формировании содержания законодательных решений. В условиях действия Федерального закона от 22 декабря 2020 г. № 439-ФЗ данная модель демонстрирует институциональную завершённость, однако одновременно выявляет признаки избыточной централизации и ограниченного вовлечения вспомогательных структур в процесс предварительной проработки законодательных инициатив.

В свою очередь, Бундесрат Федеративной Республики Германия занимает особое место в системе органов публичной власти, выступая органом представительства федеральных земель и важным элементом механизма федеративного согласования. Это обстоятельство определяет качественно иную роль его вспомогательных органов, прежде всего постоянных комитетов, которые фактически являются ключевым уровнем выработки согласованных позиций земель и предварительного принятия решений. Комитетская система Бундесрата, Европейская палата, Президиум и Постоянный консультативный совет образуют устойчивый институциональный комплекс, обеспечивающий участие субъектов федерации в федеральном управлении и законодательстве (Таблица 1).

Таблица 1. Сравнительная таблица вспомогательных органов Бундесрата ФРГ и Совета Федерации РФ Критерий сравнения Бундеср… — см. PDF статьи.

Ключевые элементы системы 1. Постоянные комитеты (16 комитетов по отраслевому принципу). 2. Европейская палата (Europakammer). 3. Президиум (Präsidium). 4. Постоянный консультативный совет (Ständiger Beirat). 5. Секретариат (административные функции).

1. Аппарат Совета Федерации (организационно-техническое обеспечение). 2. Профильные комитеты и комиссии (законотворческая работа). 3. Консультативные структуры (научно-экспертные советы, рабочие группы).

Специализированный орган

для евро-вопросов

Европейская палата

(Europakammer) — уполномочена оперативно принимать решения от имени Бундесрата по вопросам права ЕС, обеспечивая участие земель в европейской интеграции.

Отсутствует отдельный постоянно действующий орган, аналогичный Европейской палате.

Вопросы международного и

межпарламентского сотрудничества курируют профильные комитеты и аппарат.

Выявленные проблемы Модель оценивается как эффективная и институционально завершённая.

Низкая эффективность: бюрократизация, недостаточная экспертная база комитетов, невысокий процент учёта их рекомендаций (по данным Счётной палаты РФ).

Основной системный принцип «Комитетный федерализм» (Ausschussföderalismus) — интеграция представителей земель в федеральное управление через работу в комитетах.

Обеспечение деятельности палаты парламента через трёхуровневую систему (аппарат — комитеты — консультативные советы).

Сравнительный анализ показывает, что эффективность германской модели обусловлена не столько формальным объёмом полномочий вспомогательных органов, сколько их функциональной интеграцией в процесс принятия решений и устойчивыми горизонтальными связями между представителями земель. В этом контексте феномен «комитетного федерализма» выступает не просто организационной особенностью, а системообразующим принципом деятельности Бундесрата.

Заключение

Проведённое сравнительно-правовое исследование вспомогательных органов при Совете Федерации Российской Федерации и Бундесрате Федеративной Республики Германия позволяет сделать вывод о том, что особенности их организационного построения и функционального назначения напрямую обусловлены различиями в конституционно-правовом статусе сопоставляемых органов и моделях федеративного устройства соответствующих государств [10].

Использование германского опыта в российской практике возможно лишь в ограниченном и адаптированном виде. Представляется целесообразным заимствование отдельных институциональных решений, направленных на усиление роли комитетов Совета Федерации в аналитической и согласительной работе, развитие устойчивого взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также повышение прозрачности и содержательной насыщенности предварительных стадий законотворческого процесса. При этом механическое копирование моделей Бундесрата представляется недопустимым ввиду различий в конституционном строе, политической культуре и механиз- мах федеративных отношений.

Данный анализ вспомогательных органов при Совете Федерации и Бундесрате позволяет не только выявить специфику функционирования данных институтов, но и сформулировать практико-ориентированные выводы, направленные на совершенствование парламентской деятельности в Российской Федерации. Дальнейшие исследования в данной области могут быть связаны с более детальным анализом правоприменительной практики, а также с оценкой эффективности конкретных организационных механизмов, используемых в деятельности вспомогательных органов парламентов федеративных государств.

Список литературы

1. Авакьян С. А. Структура публичной власти в России: проблемы формирования и развития / С. А. Авакьян // Вестник Сибирского юридического института МВД России. — 2018. — № 4 (33). — С. 7–13.
2. Векшин А. А. Роль научно-экспертных советов комитетов и комиссий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе: современное состояние и перспективы развития / А. А. Векшин, Е. Ю. Матвеева // Юрислингвистика. — 2007. — № 8. — С. 31–36.
3. Геймбух Н. Г. К вопросу о полномочиях бундесрата ФРГ / Н. Г. Геймбух // Правовые проблемы укрепления российской государственности / под ред. М. М. Журавлева, А. М. Барнашова, С. С. Кузнецова; Национальный исследовательский Томский государственный университет. — Томск: Изд-во Том. ун-та, 2014. — Ч. 61. — С. 116–118.
4. Гоберкорн Д. А. Определение, правовой статус и принципы деятельности вспомогательных (обеспечивающих) органов законодательной власти / Д. А. Гоберкорн // Социально-экономические явления и процессы. — 2016. — № 11. — С. 15–20.
5. Деханов С. А. Бундестаг и бундесрат ФРГ (историко-правовой анализ): автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Деханов Сергей Александрович. — М., 1995. — 20 с.
6. Козлова Е. И. Конституционное право России: учебник для вузов / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. — 4-е изд., перераб. и доп. — Москва: Проспект, 2007. — 608 с.
7. Кравцова Е. А. Вспомогательные и консультативные органы, создаваемые при органах государственной власти субъектов Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ / Е. А. Кравцова // Вестник Уфимского юридического института МВД России. — 2019. — № 1. — С. 24–29.
8. Маркварт Э. Роль немецкого Бундесрата как институционального механизма учёта интересов территорий / Э. Маркварт // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. — 2014. — Т. 7, № 5. — С. 70–77.
9. Новикова В. И. Деятельность Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: особенности и ключевые проблемы / В. И. Новикова // Огарёв-Online. — 2016. — № 8 (73). — С. 1–10.
10. Осавелюк А. М. Понятие и правовой статус вспомогательных государственных органов: монография / А. М. Осавелюк. — 2-е изд. — Москва: Лань, 2019. — 212 с.
11. Паргачева И. П. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Бундесрат Федеративной Республики Германия: сравнительный анализ генезиса, порядка формирования, функций: дис.... канд. полит. наук: 23.00.02 / Паргачева Инга Петровна. — М., 2006. — 198 с.
12. Риссе Х. Роль Бундесрата Федеративной Республики Германии в законодательной деятельности / Х. Риссе // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. — 2003. — № 3 (44). — С. 65–67.
13. Саленко А. В. Федерализм в России и Германии (Сравнительный анализ): дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Саленко Александр Владимирович. — СПб., 2002. — 211 с.
14. Цуциев Г. У. Конституционно-правовой статус немецкого Бундесрата как органа представительства федеральных земель / Г. У. Цуциев // Евразийский юридический журнал. — 2020. — № 8 (147). — С. 44–46.
15. Herzog R. Grundgesetz-Kommentar / R. Herzog. — München: C.H. Beck, 2018. — 1024 S.
16. Klein H. H. Parlamentsrecht des Bundestages / H. H. Klein. — Baden-Baden: Nomos, 2017. — 480 S.
17. О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление Совета Федерации ФС РФ от 29.01.2020 № 33-СФ (ред. от 27.12.2023) // Собрание законодательства РФ. 2020. № 6. Ст. 572.

Скачать