Теория федерализма в условиях конституционной трансформации публичной власти

• ЭРИАШВИЛИ Нодари Дарчоевичкандидат юридических наук, кандидат исторических наук, доктор экономических наук, профессор, почетный работник сферы образования РФ, лауреат премии Правительства РФ в области образования, профессор кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя; профессор кафедры частного права Государственного университета управленияprofessor60@mail.ru

В статье исследуется теория федерализма как конституционно-правовая доктрина распределения публичной власти между общегосударственным и территориальным уровнями. Обосновывается, что современный федерализм не может быть сведен к формальному перечню субъектов и компетенций: его содержание раскрывается через баланс единства государства, территориального многообразия, субъектной самостоятельности, финансовой обеспеченности полномочий и участия регионов в выработке общегосударственной политики. Особое внимание уделяется классическим моделям федерализма, концепции самостоятельного и совместного правления, асимметрии, кооперативному федерализму и российской модели после закрепления категории единой системы публичной власти.

Ключевые слова: федерализм, федеративное государство, конституционное право, публичная власть, субъекты Федерации, разграничение полномочий, кооперативный федерализм, асимметрия, субсидиарность, единая система публичной власти

Федерализм относится к числу категорий, которые сохраняют внешнюю терминологическую устойчивость, но существенно меняют внутреннее содержание в зависимости от исторической эпохи, структуры общества и характера публичной власти. В классической конституционно-правовой традиции федерализм определяется через сочетание двух начал: единства федеративного государства и самостоятельности его составных частей. Однако современная практика показывает, что такого бинарного описания уже недостаточно. Федерализм все чаще выступает не только формой государственного устройства, но и способом правового управления сложным обществом, механизмом согласования территориальных различий и системой ответственности за развитие регионов. Актуальность теоретического анализа федерализма обусловлена несколькими обстоятельствами.

Во-первых, в большинстве федераций усиливается запрос на единую публичную политику в сферах безопасности, инфраструктуры, демографии, цифровизации, здравоохранения и финансового контроля. Во-вторых, территориальная дифференциация регионов обостряет вопрос о том, может ли формальное равноправие субъектов сочетаться с фактической неоднородностью их возможностей. В-третьих, конституционные реформы последнего десятилетия демонстрируют тенденцию к переосмыслению федерализма через призму единой публичной власти и национального суверенитета. В российской модели эта проблема приобрела особую значимость после конституционной реформы 2020 г. и последующего обновления законодательства о публичной власти и местном самоуправлении. [1; 2; 3; 4] В учебной и нормативной традиции федерализм чаще всего описывается через форму государственного устройства. Такой подход полезен для первичной классификации государств, но он не раскрывает всего содержания федерализма как теории. Форма государственного устройства отвечает на вопрос о территориальной организации государства; теория федерализма — на более глубокий вопрос о том, каким образом публичная власть распределяется, ограничивается, согласуется и легитимируется в территориально сложном обществе.

Классическая доктрина исходит из того, что в федерации власть не просто делегируется центром нижестоящим территориальным единицам, а конституционно распределяется между несколькими уровнями. Именно поэтому федерализм отличается от административной децентрализации: последняя может быть изменена односторонним решением центральной власти, тогда как федеративное распределение полномочий имеет конституционный характер и предполагает юридические гарантии субъектной самостоятельности. [18; 19] В западной теории устойчивое значение приобрела формула сочетания самостоятельного правления и совместного правления. Она позволяет избежать упрощения: субъект федерации не только управляет «своими» делами, но и участвует в формировании политики всей федерации. [15; 20] Если первый элемент выражает автономию, то второй — интеграцию; если первый предотвращает унификацию, то второй препятствует фрагментации. Федерализм поэтому нельзя сводить только к разграничению предметов ведения. Разграничение полномочий необходимо, но оно является лишь компетенционным каркасом. Реальная федеративность проявляется также в бюджетных гарантиях, судебной защите компетенции, представительстве субъектов на федеральном уровне, согласительных процедурах, межбюджетном регулировании и учете региональной специфики в федеральном законодательстве.

Исторически федерализм развивался как ответ на проблему соединения политического единства с сохранением территориальной, культурной, экономической или исторической самобытности составных частей. В одних случаях федерация возникала путем объединения ранее самостоятельных политических образований; в других — путем децентрализации уже существующего государства. Эта разница породила две базовые модели: интеграционный федерализм и деволюционный федерализм.

К. Уир связывал федерализм с распределением властных функций между общим и региональными правительствами, причем каждое из них в соответствующей сфере должно быть координированным, а не подчиненным другому. [19] Эта мысль сохраняет методологическое значение: федерализм исчезает там, где один уровень власти полностью административно подчинен другому. Вместе с тем современная практика показывает, что абсолютная изолированность уровней невозможна: сложные социальные процессы требуют координации и межуровневых программ.

У. Райкер рассматривал федерализм через призму политической сделки: федеральное устройство возникает там, где центр стремится к расширению территории или ресурсов, а региональные единицы готовы к объединению при условии сохранения части автономии. [17] Такая модель объясняет происхождение ряда федераций, но ее недостаточно для анализа современных систем. Сегодня федерализм является не только продуктом первоначального договора, но и непрерывным процессом воспроизводства доверия между уровнями власти.

Д. Элазар предложил видеть в федерализме союз, основанный на взаимном обязательстве и сохранении идентичности участников. [15] Эта идея особенно важна для многонациональных и территориально больших государств. Федерация не должна уничтожать различия; она должна превращать их из фактора распада в правовой ресурс устойчивости. В этом смысле федерализм является не столько техникой деления территории, сколько культурой согласования интересов.

Первым принципом федерализма является государственное единство. Федерация предполагает единую конституцию, единое гражданство, общую территорию, федеральную систему права и единые гарантии основных прав и свобод. Без этого федерация превращается в конфедеративный или квазиконфедеративный порядок, где политическое единство становится условным.

Второй принцип — самостоятельность субъектов федерации. Она означает не политический суверенитет в международно-правовом смысле, а конституционно установленную способность самостоятельно осуществлять публичную власть в пределах собственной компетенции. Самостоятельность включает нормативную, организационную, кадровую, финансовую и программно-стратегическую составляющие. Если субъект обладает правом принимать акты, но не имеет финансовой базы для реализации полномочий, автономия становится фиктивной.

Третий принцип — разграничение предметов ведения и полномочий. Российская Конституция закрепляет предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов, а также остаточную компетенцию субъектов. [1] Теоретически такая конструкция создает пространство для баланса; практически же его устойчивость зависит от того, насколько федеральное законодательство не поглощает региональную компетенцию чрезмерной детализацией.

Четвертый принцип — субсидиарность: публичная задача должна решаться на том уровне, который способен обеспечить наилучшее сочетание близости к населению, эффективности и ответственности. Субсидиарность не тождественна простой децентрализации. Она допускает передачу полномочий вверх, если задача требует единого регулирования, но требует обоснования такой централизации. Для федеративной теории это критерий компетенционного дизайна.

Одним из наиболее сложных вопросов остается соотношение федеративного устройства и суверенитета. С конституционно-правовой точки зрения необходимо различать суверенитет государства, самостоятельность субъекта федерации и автономию территориального публичного управления. Федерация обладает государственным суверенитетом как целое; субъекты федерации обладают не суверенитетом, а конституционно установленной компетенцией и гарантиями ее осуществления.

Российская конституционная модель исходит из государственного суверенитета Российской Федерации, равноправия субъектов, целостности государства и единства системы государственной власти. В статье 5 Конституции Российской Федерации закреплено, что федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий, равноправии и самоопределении народов. [1] Следовательно, автономия субъектов является не исключением из государственного единства, а способом его конституционного оформления.

Ошибочно считать, что усиление единства государства автоматически означает отказ от федерализма. Для федерации единство необходимо: оно обеспечивает равные права граждан, общие гарантии законности и устойчивость экономического пространства. Но столь же ошибочно отождествлять единство с административной унификацией. Федеративное единство должно быть правовым, а не только управленческим; оно предполагает общие рамки, но не отменяет регионального нормотворчества и программной самостоятельности.

Асимметрия является одной из наиболее дискуссионных категорий федеративной теории. На первый взгляд федерация предполагает равенство субъектов; асимметрия кажется отклонением от идеала. Однако сравнительный опыт показывает, что полная симметрия редко встречается в сложных государствах. Различия между субъектами могут касаться статуса, компетенции, языка, культурной автономии, финансовых возможностей и особых территориальных режимов.

Не всякая асимметрия разрушает федерализм.

В ряде случаев она является способом его сохранения. Если территория имеет особые исторические, национально-культурные, географические или экономические условия, единая модель регулирования может оказаться менее справедливой и менее эффективной, чем дифференцированный режим. Проблема возникает не из-за асимметрии как таковой, а из-за ее произвольности, непрозрачности или политической неравновесности.

Российская Федерация конституционно сочетает равноправие субъектов с их видовым многообразием: республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа имеют различную историко-правовую природу, но признаются равноправными субъектами федерации. [1] Поэтому равноправие следует понимать не как абсолютную одинаковость статуса, а как равную конституционную защищенность и равное участие в федеративных отношениях.

Для современной теории важно перейти от дискуссии о допустимости асимметрии к вопросу о ее правовой управляемости. Асимметрия допустима, если имеет конституционное или федерально-законодательное основание, преследует легитимную публичную цель, сопровождается механизмами контроля и пересмотра, не нарушает равенство прав граждан. Такая постановка позволяет сохранить многообразие без правовой фрагментации.

В XX–XXI вв. федерализм все чаще приобретает кооперативный характер. Многие публичные задачи невозможно строго отнести только к одному уровню власти. Экономическое развитие, здравоохранение, образование, экология, цифровая инфраструктура, транспорт и пространственное развитие требуют совместного участия федерации, субъектов и муниципального уровня. Поэтому современная федерация нуждается не только в разграничении, но и в согласовании полномочий. Кооперативный федерализм предполагает механизмы совместного планирования, софинансирования, обмена информацией, согласования стандартов и распределения ответственности. Его преимущество состоит в способности объединять ресурсы разных уровней. Его риск — в размыва- нии ответственности: гражданин не всегда понимает, какой уровень власти отвечает за качество услуги, провал программы или неисполнение публичного обязательства.

В российской модели кооперативный федерализм развивается в условиях сильной вертикали публичной власти. С одной стороны, вертикаль позволяет обеспечивать управляемость, единообразие базовых гарантий и оперативность в кризисных ситуациях. С другой стороны, чрезмерная вертикализация может привести к тому, что региональная политика становится преимущественно исполнительной, а не самостоятельной.

Категория единой системы публичной власти должна толковаться не как поглощение регионального и муниципального уровней федеральным центром, а как конституционно организованное взаимодействие власти в интересах населения. Законодательство о публичной власти субъектов закрепляет принципы верховенства Конституции, согласованного функционирования органов, самостоятельного осуществления полномочий и финансового обеспечения передаваемых полномочий. [3] Вопрос состоит в том, насколько эти принципы наполняются реальным институциональным содержанием. Обновление законодательства о местном самоуправлении в единой системе публичной власти усилило координационную модель. [4] Однако включение местного самоуправления в единую систему публичной власти не должно разрушать его конституционную природу как формы самоорганизации населения. В федеративной теории муниципальный уровень не является субъектом федерации, но является важным элементом территориальной публичности.

Невозможно построить полноценную теорию федерализма, игнорируя финансовую сторону территориального устройства. Компетенция без ресурсов является декларацией. Поэтому финансовый федерализм представляет собой материальное измерение конституционного федерализма: он показывает, способен ли субъект реально осуществлять полномочия, разрабатывать собственные программы развития и отвечать перед населением за результаты управления.

Финансовый федерализм включает распределение доходных источников, распределение расходных обязательств и систему межбюджетного выравнивания. Идеальная модель требует соответствия между полномочиями и доходами. Если субъекту передаются значительные расходные обязательства без устойчивых доходов, возникает вертикальный фискальный дисбаланс. Если различия между субъектами по налоговой базе чрезмерны, возникает горизонтальный дисбаланс.

Федеративная солидарность требует выравнивания, но трансферты не должны становиться заменой региональной экономической политики. Иначе формируется институциональная ловушка: регион отвечает за развитие, но не имеет достаточных инструментов для расширения налоговой базы; центр финансирует дефициты, но усиливает контроль; население оценивает качество услуг, но не видит реального распределения ответственности.

Перспективным направлением является модель ответственного финансового федерализма.

Каждый уровень публичной власти должен иметь не только полномочия, но и прозрачные источники их финансирования, измеримые показатели результата и право на разумное нормативное усмотрение. Федеральные стандарты должны задавать минимально гарантированный уровень прав и услуг; субъекты должны иметь пространство для повышения стандартов за счет собственных ресурсов.

Российская Федерация представляет собой сложную федеративную систему, в которой сочетаются территориальный масштаб, национально-культурное многообразие, экономическая дифференциация субъектов, историческая традиция сильной центральной власти и конституционное закрепление федеративного устройства.

Это сочетание делает российский федерализм методологически трудным объектом: его нельзя механически оценивать по моделям малых договорных федераций, но нельзя и выводить за рамки общих критериев федеративного государства.

После конституционной реформы 2020 г. особое значение приобрела категория единой системы публичной власти. Конституционный Суд Российской Федерации указывал на наличие конституционных основ единства публичной власти и объективную необходимость взаимодействия государственных и муниципальных уровней для устойчивого развития территорий. [5] Тем самым была легитимирована не новая унитарная модель, а обновленная координационная конструкция публичной власти. Ее развитие зависит от того, будет ли она интерпретироваться как механизм согласования или как механизм подчинения.

Одним из вызовов остается соотношение федерального регулирования и регионального нормотворчества по предметам совместного ведения.

Совместное ведение предполагает распределенную компетенцию: федерация устанавливает общие принципы, субъекты конкретизируют их с учетом региональных особенностей. Если федеральный законодатель регулирует предмет совместного ведения настолько подробно, что региональное нормотворчество становится техническим воспроизведением федеральных норм, совместное ведение фактически превращается в исключительное ведение федерации. Другой вызов связан с цифровизацией. Единые цифровые платформы публичной власти повышают управляемость и доступность услуг, но одновременно усиливают централизацию данных, стандартов и алгоритмов принятия решений. Теория федерализма должна учитывать феномен цифрового федерализма: распределение не только норма - тивных полномочий и бюджетных ресурсов, но и данных, информационных систем, платформенных решений и технологической инфраструктуры.

Для оценки федерализма недостаточно установить, назвало ли государство себя федерацией и перечислило ли оно субъекты в конституции. Необходимы содержательные критерии. Первый — конституционная защищенность статуса субъектов. Второй — наличие собственных предметов ведения и полномочий. Третий — финансовая обеспеченность полномочий. Четвертый — участие субъектов в федеральном законодательном и политическом процессе. Пятый — судебная защита федеративного баланса.

Шестой критерий — возможность регионального правового разнообразия. Федерация существует не для того, чтобы все субъекты принимали одинаковые решения, а для того, чтобы в рамках единой конституции допускалось обоснованное территориальное различие. Такое разнообразие не должно нарушать права граждан и единство правового пространства, но оно необходимо для адаптации публичной политики к реальным условиям территории.

На этой основе можно сформулировать направления развития федеративной доктрины.

Во-первых, принцип субсидиарности должен использоваться как юридически применимый критерий разграничения полномочий. Во-вторых, требуется усилить финансовую экспертизу решений, затрагивающих полномочия субъектов и муниципального уровня. В-третьих, целесообразно развивать процедуры учета позиции субъектов при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. В-четвертых, необходима доктрина цифрового федерализма. Она должна отвечать на вопросы: кому принадлежат публичные данные регионального уровня; как распределяется ответственность за цифровые платформы; вправе ли субъект создавать собственные технологические решения; где проходит граница между единым стандартом и допустимой региональной адаптацией. Без решения этих вопросов федерализм рискует стать формально-территориальным при фактической платформенной централизации.

Теория федерализма должна быть освобождена от двух упрощений: представления о федерации как союзе почти суверенных территорий и административного представления о федерации как вертикально управляемой системе региональных подразделений. Федерализм является более сложной конституционной конструкцией. Он соединяет единство и различие, самостоятельность и участие, разграничение и кооперацию, солидарность и ответственность. Классические теории федерализма сохраняют значение, поскольку задают базовые категории: конституционное распределение власти, самостоятельность уровней, договорное или союзное начало, территориальное ограничение власти, участие субъектов в общем управлении. Однако современная федерация требует дополнения этих категорий новыми измерениями: финансовой обеспеченностью полномочий, управлением асимметрией, межуровневой координацией, цифровой инфраструктурой и прозрачностью ответственности.

Российская модель федерализма находится в состоянии институциональной трансформации.

Закрепление единой системы публичной власти не отменяет федеративного устройства, но меняет акценты: на первый план выходит не только разграничение компетенции, но и согласованное функционирование уровней публичной власти.

Решающим становится вопрос о том, будет ли эта согласованность развиваться как кооперативный федерализм или как административная централизация.

Перспективная доктрина федерализма должна исходить из принципа: сильная федерация нуждается не в слабых субъектах, а в ответственных субъектах. Государственное единство обеспечивается не только вертикальным контролем, но и институциональным доверием, ясным распределением полномочий, достаточными финансовыми ресурсами, судебной защитой компетенции, участием регионов в общегосударственной политике и возможностью разумного правового разнообразия.

Практическое значение теории федерализма состоит в том, что она позволяет оценивать не только юридическую конструкцию государства, но и качество территориального управления.

Для правотворчества это означает необходимость обязательной компетенционной экспертизы федеральных законопроектов: каждый проект, затрагивающий предметы совместного ведения, должен сопровождаться анализом влияния на полномочия субъектов, региональные бюджеты и самостоятельность регионального нормотворчества. Для правоприменения это означает развитие согласительных процедур, позволяющих устранять компетенционные конфликты до их превращения в политико-правовой спор.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: https://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 05.07.2026).
2. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Официальный интернет-портал правовой информации. 2020. 14 марта. URL: https://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 05.07.2026).
3. Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2021. № 52 (ч. I). Ст. 8973.
4. Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // Официальный интернет-портал правовой информации. 2025. 20 марта. URL: https:// www.pravo.gov.ru (дата обращения: 05.07.2026).
5. Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 марта 2020 г. № 1-З // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 12. Ст. 1855.
6. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2012 г. № 32-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 53 (ч. II). Ст. 8062.
7. Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2022. 864 c.
8. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 13-е изд., изм. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. 704 c.
9. Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003. 57 c.
10. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М.: Издательство МНИМП, 1997. 124 c.
11. Глигич-Золотарева М.В., Лукьянова Н.И. Новые контуры трансформации публичной власти в Российской Федерации // Федерализм. 2022. Т. 27. № 1 (105). С. 23–50.
12. Федерализм в современном публичном праве: собрание трудов V Международной научно-практической конференции / отв. ред. С.А. Авакьян, Э.О. Григорян, М.М. Ильчикова, В.В. Корольков. М.: Блок-Принт, 2023. 800 с.
13. Bednar J. The Robust Federation: Principles of Design. Cambridge: Cambridge University Press, 2009. 257 p.
14. Burgess M. Comparative Federalism: Theory and Practice. London; New York: Routledge, 2006. 371 p.
15. Elazar D.J. Exploring Federalism. Tuscaloosa: University of Alabama Press, 1987. 359 p.
16. Ostrom V. The Political Theory of a Compound Republic: Designing the American Experiment. 3rd ed. Lanham: Lexington Books, 2008. 279 p.
17. Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown and Company, 1964. 203 p.
18. Watts R.L. Comparing Federal Systems. 3rd ed. Montreal; Kingston: McGill-Queen’s University Press, 2008. 230 p.
19. Wheare K.C. Federal Government. 4th ed. London: Oxford University Press, 1963. 275 p.
20. Føllesdal A. Federalism // The Stanford Encyclopedia of Philosophy. URL: https://plato. stanford.edu/entries/federalism/ (дата обращения: 05.07.2026).

Скачать