Антикоррупционные ценности как основа просвещения, воспитания и экспертизы нормативных правовых актов

• РУСЕЦКИЙ Александр Евгеньевичдиректор Научно-учебного центра противодействия коррупции Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, председатель Совета ТПП России по развитию антикоррупционного комплаенса и деловой этики, президент Ассоциации антикоррупционных экспертов «Экспертиза», SPIN-код: 9475–9612mail@law-books.ru

В статье рассматриваются антикоррупционное просвещение, воспитание и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как единая система профилактики коррупции. Автор обосновывает, что коррупция опасна не только имущественным ущербом, но и разрушением доверия к праву, процедурной справедливости и институтам государства. Показано, что профилактика коррупции не может ограничиваться наказанием уже совершенных правонарушений: она должна работать на опережение, формируя социальную неприемлемость коррупционного поведения, правовую привычку действовать законно и культуру качества нормотворчества. Особое внимание уделено роли государства, традиционных российских духовно-нравственных ценностей, школьного и профессионального образования, типовых программ повышения квалификации, а также антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов как инструмента выявления дефектов нормы до того, как они превращаются в управленческую практику. Сформулированы предложения по переходу от набора мероприятий к устойчивой государственной и общественной практике профилактики коррупции.

Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, антикоррупционные ценности, антикоррупционное просвещение, антикоррупционное воспитание, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, правосознание, качество нормотворчества

Введение

На первый взгляд тема антикоррупционных ценностей, просвещения, воспитания и экспертизы нормативных правовых актов может показаться специальной, даже узкопрофессиональной.

Но, по существу, речь идет о значительно большем. Речь идет о качестве государства. О доверии к праву. О способности общества отличать справедливость от произвола, законную процедуру - от «решения вопроса», служение публичному интересу - от частной выгоды.

Коррупция опасна не только тем, что причиняет имущественный ущерб. Это было бы слишком простое понимание. Коррупция разрушает ткань правопорядка. Она приучает человека к мысли, что правило можно обойти, процедурапомеха, а закон - не общая мера справедливости, а инструмент, который применяют избирательно. Именно поэтому борьба с коррупцией не может ограничиваться наказанием уже совершенного правонарушения. Наказание необходимо. Контроль необходим. Ответственность необходима.

Но если государство действует только после того, как нарушение уже произошло, оно всегда догоняет проблему. Нужна система, которая работает на опережение.

А н т и к о р р у п ц и о н н ы е ц е н н о с т и и правовое поведение В центре настоящей статьи - антикоррупционные ценности как фундамент просвещения и воспитания. Не как красивое словосочетание. Не как очередная декларация. А как практическая основа формирования поведения, при котором коррупция становится не просто незаконной, но социально неприемлемой.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» прямо связывает профилактику коррупции с формированием в обществе нетерпимости к коррупционному поведению [1]. Это важная формула. Но она требует наполнения. Нетерпимость не возникает сама собой. Ее нельзя создать приказом. Ее нельзя обеспечить одной лекцией, одним плакатом, одним днем борьбы с коррупцией. Она формируется через систему: образование, воспитание, правовую культуру, профессиональные стандарты, качество нормотворчества и правоприменения. Здесь проявляется основополагающая роль государства. Государство не может быть сторонним наблюдателем. Оно определяет правила, создает институты, утверждает программы, формирует стандарты обучения, организует правовое просвещение, задает ценностную рамку. Когда государство утверждает национальные планы противодействия коррупции, типовые программы повышения квалификации, программы антикоррупционного просвещения обучающихся и населения, оно тем самым закрепляет профилактику коррупции как часть государственной политики, а не как факультативную активность отдельных энтузиастов [7; 8; 12; 13; 14].

С точки зрения социального механизма коррупция сохраняется не только потому, что кто-то нарушает закон, но и потому, что в отдельных средах сохраняется допущение: «так принято», «иначе не получится», «все так делают». Исследования, рассматривающие коррупцию через призму социальных норм, показывают, что устойчивое изменение поведения требует воздействия не только на знание закона, но и на ожидания группы: что считается нормальным, допустимым, одобряемым или, напротив, недопустимым [16]. Поэтому антикоррупционное просвещение должно работать не только с информацией, но и с нормой поведения.

Ценностная основа государственной политики Особое значение в последние годы получила ценностная основа антикоррупционной политики. Указ Президента Российской Федерации от 9 ноября 2022 г. № 809 «Об утверждении Основ государственной политики по сохранению и укреплению традиционных российских духовно-нравственных ценностей» имеет прямое значение для темы антикоррупционного просвещения [9]. Честность, справедливость, ответственность, служение Отечеству, приоритет духовного над материальным - это не отвлеченные категории. Это смысловые основания правомерного поведения. Коррупция противоположна этим ценностям.

Она подменяет служение личной выгодой, справедливость - доступом «по знакомству», ответственность - удобным молчанием. Именно поэтому антикоррупционное воспитание не должно существовать отдельно от общего процесса формирования правосознания. Не надо искусственно разделять правовое воспитание, гражданское воспитание и антикоррупционное просвещение. Это элементы одного процесса.

Ребенок, школьник, студент, молодой специалист должны понимать: законная процедура - это не бюрократическая формальность. Это защита от произвола. Прозрачность - это не неудобство. Это гарантия доверия. Конфликт интересов - это не личное дело, а риск для публичного интереса. Если эти идеи не формируются на уровне правовой культуры, то даже самый детальный запрет остается внешней нормой, которую пытаются обойти при первой возможности.

Ш к о л а и в о с п и т а т е л ь н а я с р е д а: от морализаторства к действию В этой связи особую роль играет школа. Именно там закладывается базовое отношение к праву. И здесь важно не скатиться в морализаторство. Детям и молодежи нельзя просто говорить: «коррупция - это плохо». Они это и так слышали много раз. Нужно показывать реальные ситуации: подарок учителю, «ускорение» процедуры, просьба знакомого, давление руководителя, попытка обойти конкурс, неформальное посредничество. Нужно разбирать, почему это опасно, какие пра- вовые последствия возникают, какой алгоритм поведения является правильным. Ценность должна превращаться в действие.

Позитивным изменением последних лет стало усиление воспитательной составляющей в законодательстве об образовании. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» закрепляет общие основы образовательной деятельности [4], а Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 304-ФЗ внес в образовательное законодательство изменения по вопросам воспитания обучающихся, включая рабочие программы воспитания и календарные планы воспитательной работы [5]. Эти инструменты позволяют использовать правовое и антикоррупционное просвещение не формально, а содержательно.

Значение имеет и последующее уточнение образовательной политики, в том числе изменения, внесенные Федеральным законом от 25 декабря 2023 г. № 685-ФЗ [6], поскольку они усиливают связь образовательного процесса с ценностными основаниями воспитания. Для антикоррупционного просвещения это важно: школа должна стать не местом разовых «антикоррупционных мероприятий», а пространством формирования правовой привычки - действовать законно, уважать процедуру, не искать обходной путь. Правовое просвещение несовершеннолетних опирается не только на образовательные программы, но и на государственные механизмы правовой помощи и правовой грамотности. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» и Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, утвержденные Президентом Российской Федерации 28 апреля 2011 г. № Пр-1168, позволяют рассматривать правовое информирование как важный профилактический ресурс [3; 10]. Всероссийский день правовой помощи детям, консультационные мероприятия, правовые уроки и практико-ориентированные занятия могут стать площадкой для обсуждения того, почему законная процедура лучше и безопаснее «решения вопроса».

Подготовка кадров и риск формализма Не менее важно, что государство утвердило типовые дополнительные профессиональные программы повышения квалификации в области противодействия коррупции. Приказ Минтруда России от 31 мая 2022 г. № 331н закрепил целый пакет типовых программ, включая основы профилактики коррупции, функции подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений, предупреждение коррупции в организациях, антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов, деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов [14]. Это серьезный шаг, потому что борьба с коррупцией невозможна без подготовленных кадров.

Нельзя требовать качественной профилактики от человека, который не понимает, что такое конфликт интересов, как устроена антикоррупционная экспертиза, как выявляются коррупциогенные факторы, как строится работа комиссии по соблюдению требований к служебному поведению. Но и здесь есть риск формализма. Программа не должна превращаться в набор слайдов и итоговый тест ради галочки. Настоящее обучение должно работать с практикой: с кейсами, документами, проектами нормативных актов, реальными управленческими ситуациями.

Специалист должен не просто знать термин.

Он должен уметь принять решение: как выявить риск; как оформить уведомление; как отказаться от неправомерного предложения; как устранить неопределенность в норме; как не допустить избыточной дискреции. Методические рекомендации Минтруда России по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции также подчеркивают практическую сторону профилактики: локальные акты, обучение, регулирование конфликта интересов, процедуры взаимодействия и контроль исполнения [15].

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как инструмент защиты публичного интереса Отдельного внимания требует антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. Это один из самых интеллектуальных и в то же время самых практических инструментов профилактики. Коррупция нередко начинается не с конверта и не с личного сговора. Она начинается с порока правовой нормы. С неопределенного полномочия. С оценочного понятия без критериев. С исключения без процедуры. С закрытого порядка принятия решения. С возможности действовать «по усмотрению», когда это усмотрение ничем не ограничено.

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172- ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» устанавливает правовые и организационные основы такой экспертизы именно для выявления коррупциогенных факторов и их последующего устранения [2]. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 утверждает правила и методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [11]. Следовательно, речь идет не о факультативной юридико-технической процедуре, а о способе предупреждения коррупции еще на стадии проектирования нормы.

Антикоррупционная экспертиза должна вы - являть дефекты до того, как они станут управленческой практикой. В этом ее сила. Хороший эксперт видит не только текст, но и поведение, которое этот текст порождает. Он задает вопросы: кто будет принимать решение? По каким основаниям? В какие сроки? Можно ли проверить это решение? Есть ли процедура обжалования? Не создает ли норма преимущество для узкого круга лиц? Не допускает ли она произвольного отказа? Не порождает ли она зависимость заявителя от должностного лица?

Если эти вопросы не заданы на стадии проекта, потом их задаст жизнь. Но цена будет выше. Ошибка в норме превращается в ошибку управления. Неопределенное полномочие превращается в зависимость заявителя. Исключение без критериев превращается в привилегию. Закрытая процедура превращается в недоверие. Поэтому антикоррупционная экспертиза должна быть не кабинетной формальностью, а частью культуры качества нормотворчества.

Единая система: экспертиза, просвещение, воспитание Антикоррупционная экспертиза, просвещение и воспитание должны рассматриваться как единая система. Экспертиза очищает норму от коррупциогенных дефектов. Просвещение объясняет обществу и профессиональному сообществу смысл правомерного поведения. Воспитание формирует устойчивую внутреннюю установку. Если один элемент выпадает, система слабеет. Если экспертиза формальна - плохие нормы проходят дальше. Если просвещение формально - люди не меняют поведение. Если воспитание оторвано от права - ценности остаются лозунгами.

Эта система должна работать на нескольких уровнях. На уровне нормотворчества - через качество нормативного текста, устранение коррупциогенных факторов и прозрачность процедур. На уровне образования - через формирование правовой привычки и понимание смысла законной процедуры. На уровне профессиональной подготовки - через кейсы, проектные задания и анализ документов. На уровне общественной коммуникации - через язык достоинства, а не только язык запрета.

Международный день борьбы с коррупцией 9 декабря, поддерживаемый системой ООН, показывает значение регулярной публичной коммуникации и образовательных кампаний [17]. Однако один день в году не может заменить систему. Он может быть точкой концентрации внимания, но не должен превращаться в единственный момент, когда общество вспоминает об антикоррупционных ценностях.

Проблемы реализации

Первая проблема - фрагментация. Много мероприятий, но не всегда есть единая логика. Один конкурс, один урок, одна лекция, один отчет - это еще не система. Если мероприятие не встроено в траекторию формирования правосознания, оно быстро исчезает из памяти и не влияет на поведение.

Вторая проблема - формализм. Отчитаться проще, чем изменить поведение. Провести мероприятие проще, чем научить человека действовать в ситуации риска. Но профилактика коррупции не может измеряться только количеством участников, публикаций и уроков. Важен не охват сам по себе, а изменение качества понимания и практического поведения.

Третья проблема - слабая оценка результата. Мы часто считаем охват: сколько участников, сколько публикаций, сколько уроков. Но редко оцениваем главное: изменилось ли понимание? Появился ли навык? Готов ли человек отказаться от неправомерной выгоды? Понимает ли он, как сообщить о конфликте интересов? Умеет ли отличить законную процедуру от неформального давления?

Четвертая проблема - разрыв между нормотворчеством и просвещением. Разработчик проекта нормативного акта нередко воспринимает антикоррупционную экспертизу как техническое согласование. Педагог или лектор нередко воспринимает просвещение как передачу информации. Но профилактический эффект возникает только тогда, когда норма, обучение и поведение связаны между собой.

Предложения

Первое. Антикоррупционное просвещение должно проектироваться как непрерывная траектория: школа - колледж - вуз - дополнительное профессиональное образование - служебная и корпоративная подготовка. На каждом этапе должны быть свои задачи, язык и инструменты. В младшем возрасте это язык справедливости и честности. В школе - язык права и процедуры. В вузе и профессиональной подготовке - язык риска, конфликта интересов, нормотворчества и ответственности.

Второе. Необходимо расширять кейсовые форматы. Нужны практические ситуации, деловые игры, анализ проектов нормативных актов, моделирование конфликтов интересов, разбор типичных ошибок. Человек запоминает не абстрактный запрет, а решение, которое он сам принял в смоделированной ситуации. Если он один раз прошел через корректный алгоритм в учебном кейсе, вероятность правильного поведения в реальной ситуации выше. Третье. Нужно вводить поведенческие индикаторы эффективности. Не только «провели мероприятие», но и «обучающийся распознает риск», «может назвать законный алгоритм действия», «понимает механизм уведомления», «умеет аргументировать отказ от неправомерного предложения». Для экспертов и разработчиков нормативных правовых актов индикаторами могут быть способность выявить избыточную дискрецию, предложить критерии принятия решения, сформулировать процедуру контроля и обжалования.

Четвертое. Следует активнее использовать цифровую инфраструктуру: образовательные порталы, открытые методические материалы, библиотеки кейсов, онлайн-курсы, проверочные задания. Это особенно важно для регионов и образовательных организаций, где не всегда есть подготовленные специалисты. Цифровая инфраструктура не заменяет живое обучение, но позволяет стандартизировать базовый уровень содержания и сделать качественные материалы доступными.

Пятое. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов должна стать частью культуры качества нормотворчества. Каждый разработчик проекта должен понимать: неопределенность, избыточная дискреция, отсутствие процедур и критериев - это не мелкие юридико-технические недостатки. Это потенциальные коррупционные риски. Норма должна быть написана так, чтобы ее применение было проверяемым, равным и предсказуемым.

Заключение

Нам нужно говорить об антикоррупционной политике не только языком запрета, но и языком достоинства. Честность - это не слабость. Соблюдение процедуры - не бюрократическая покорность. Отказ от коррупции - не абстрактная моральная поза. Это нормальное поведение гражданина и профессионала в сильном государстве.

Сильное государство начинается не с жесткости наказания, хотя наказание должно быть неизбежным. Сильное государство начинается с качества правил, доверия к институтам и понимания человеком, что закон - это не препятствие, а общая мера справедливости.

Именно поэтому антикоррупционное просвещение, воспитание и экспертиза нормативных правовых актов должны рассматриваться как стратегические инструменты. Они защищают не только бюджет, не только процедуры, не только репутацию власти. Они защищают саму идею права как основы общественного порядка.

Нормативная база уже существует. Есть программы. Есть методические материалы. Есть образовательные площадки. Есть профессиональное сообщество. Следующий шаг - добиться реальной связанности этих элементов, отказаться от формализма и перейти к результату, который можно увидеть в поведении людей, в качестве нормативных актов, в снижении пространства для произвола и злоупотреблений.

Главная задача сегодняшнего этапа состоит в том, чтобы превратить антикоррупционное просвещение из набора мероприятий в устойчивую государственную и общественную практику; превратить экспертизу из процедуры согласования в инструмент защиты публичного интереса; превратить ценности из декларации в норму поведения.

Список литературы

1. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 52 (ч. I). - Ст. 6228.
2. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 29. - Ст. 3609.
3. О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. - 21.11.2011. - № опубликования 0001201111210005. - URL: https://publication.pravo.gov.ru/document/ view/0001201111210005 (дата обращения: 19.07.2026).
4. Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273- ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. - 30.12.2012. - № опубликования 0001201212300007. - URL: https://publication.pravo. gov.ru/document/0001201212300007 (дата обращения: 19.07.2026). [5]О внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» по вопросам воспитания обучающихся: Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 304-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. - 31.07.2020. - № опубликования 0001202007310075. - URL: https://publication.pravo. gov.ru/document/view/0001202007310075 (дата обращения: 19.07.2026).
5. О внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “Об образовании в Российской Федерации”»: Федеральный закон от 25 декабря 2023 г. № 685-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. - 25.12.2023. - № опубликования 0001202312250094. - URL: https://publication.pravo. gov.ru/document/0001202312250094 (дата обращения: 19.07.2026).
6. О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы: Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2010. - № 16. - Ст. 1875.
7. О Национальном плане противодействия коррупции на 2021-2024 годы: Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 2021 г. № 478 // Официальный интернет-портал правовой информации. - 16.08.2021. - № опубликования 0001202108160035. - URL: https://publication.pravo. gov.ru/Document/View/0001202108160035 (дата обращения: 19.07.2026).
8. Об утверждении Основ государственной политики по сохранению и укреплению традиционных российских духовно-нравственных ценностей: Указ Президента Российской Федерации от 9 ноября 2022 г. № 809 // Официальный интернет-портал правовой информации. - 09.11.2022. - № опубликования 0001202211090019. - URL: https://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/0001202211090019 (дата обращения: 19.07.2026).
9. Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан: утв. Президентом Российской Федерации 28 апреля 2011 г. № Пр-1168 // Российская газета. - 2011. - 14 июля. - № 151.
10. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2010. - № 10. - Ст. 1084.
11. Об утверждении комплексного плана просветительских мероприятий, направленных на создание в обществе атмосферы нетерпимости к коррупционным проявлениям, в том числе на повышение эффективности антикоррупционного просвещения, на 2019-2020 годы: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2018 г. № 2884-р // Официальный интернет-портал правовой информации. - 29.12.2018. - № опубликования 0001201812290039. - URL: https://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/0001201812290039 (дата обращения: 19.07.2026).
12. Об утверждении Программы по антикоррупционному просвещению обучающихся на 2019 год: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 января 2019 г. № 98-р. // СПС КонсультантПлюс. URL: https://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_317015/ (дата обращения: 19.07.2026).
13. Об утверждении типовых дополнительных профессиональных программ повышения квалификации в области противодействия коррупции: Приказ Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 31 мая 2022 г. № 331н: зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 8 сентября 2022 г., регистрационный № 70002 // Официальный интернет-портал правовой информации. - 09.09.2022. - № опубликования 0001202209090017. - URL: https://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/0001202209090017 (дата обращения: 19.07.2026).
14. Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции: утв. Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации 8 ноября 2013 г. // Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации: официальный сайт. - URL: https://mintrud.gov.ru/ministry/programms/ anticorruption/015/0 (дата обращения: 19.07.2026).
15. Anti-corruption through a social norms lens // Chr. Michelsen Institute (CMI): website. - URL: https://www.cmi.no/publications/6772-anti-corruption-through-a-social-norms-lens (дата обращения: 19.07.2026).
16. International Anti-Corruption Day (9 December) // United Nations Office on Drugs and Crime: official website. - URL: https://www.unodc. org/unodc/en/anti-corruption-day/index.html (дата обращения: 19.07.2026).

Скачать